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如何看待去年电力体制改革发展的成效及当下制约电改的主要问题?

2019-01-17 09:38:46 能源研究俱乐部 作者:郑徐光  点击量: 评论 (0)
过去一年,电力行业在?#24179;?#20379;给侧结构性改革、调控煤电理性发展、大力促进清洁能源消纳、加大电力体制改革力度等主要工作上取得了新进展新成效。

——专访中电联行业发展与环境资源部副主任(正主任级)薛静

过去一年,电力行业在?#24179;?#20379;给侧结构性改革、调控煤电理性发展、大力促进清洁能源消纳、加大电力体制改革力度等主要工作上取得了新进展新成效。2019年,如何理性看待过去成绩,坚持问题导向,进一步?#24179;?#30005;力行业高质量发展,成为开年之问。近日,中电联行业发展与环境资源部副主任(正主任级)、能源研究会电力改革30人论坛副主任委员薛静接受?#31350;?#35760;者专访,把脉行业发展,指出了电力市场环境建设中的五个方面问题,建议国家逐个梳理其中的问题,提出有针对性的解决方案。

记者:您如何看待去年电力改革发展的成效?

薛静:

2018年,对于电力行业来?#31561;?#23454;是一个头绪众多的复杂年份。在电力消费方面,全年全社会用电量增速居近7年最高值,前11个月同比增长8.5%,增速比上一年同期提高2个百分点,在动力煤价依然在“绿色空间”之上的情况下,发电企业的边际效益同比有所好转;新能源消纳空间也有所放大,预计全年弃风率、弃光率同比分别下降。同?#20445;?#30005;力促进能源转型、促进经济高质量发展的支撑作用不断增强。体现在终端能源消费结构变化上,一方面全年发电增量部分,新能源替代贡献率预计超过22%,对我国电能替代的清洁化作用在增强;另一方面,终端用电增量中超过30%的贡献来自工业冶炼、交通运输、?#29992;?#21462;暖等领域的电力对煤炭的替代。体现在用电产业结构变化上,第三产业用电对全社会用电增量贡献预计超过25%左右,其?#34892;?#20852;制造业、信息产业与服务业用电增速远超过全社会用电平均水平。

在电力改革方面,顶层政策频出,市场建设内容深化。涉及严控煤电装机规模与煤电发电量市场化率进一步扩大,新能源市场消纳与绿色配额制度的建立,系统电价梳理与政策性、市场化?#23548;郟?#36328;区资源优化配置与缓解省间市场瓶?#20445;?#22686;量配电试点扩围与供电许可制度的完善,电力交易机构规范化改制与分布式电力交易规则确立,各地中长期交易市场扩容与现货、辅助服务、调峰、发电权等交易?#20998;?#32452;合拳逐步形成等。为推动能源转型,国?#19968;?#30465;级层面在上述工作中做了很多有效的或者主观的努力。全国电力交易更加活跃,市场化电力交易规模进一步扩大,前三季度,全国电力市场交易电?#30475;?#21040;1.45万亿千瓦?#20445;?#21516;比增长约38%,市场化交易电量占全社会用电量的28.3%,占电网售电量的34.5%。

电改三年来,发电侧、输配电?#26041;凇?#30005;力用户以及电力制造、建设、节能环保、储能等领域的企业,均有了电力市场基本概念和竞争求效益的基本理念,建立了求生存和发展的商?#30340;?#24335;。但是,也应该清醒看到改革进程的复杂性,充斥着各种政策不配套以及政府与企业间、利益主体之间的矛盾。例如,前三批320个增量配电业务试点大部分没有按规划方案和预定进程实施。电价改革方面,“中间管制”部分已基?#20037;?#20102;,建立了涵盖省级电网、区域电网、跨区跨省专项工程、地方电网和增量配电网的输配电价体系以及?#20113;?#21508;?#26041;?#23454;施成本监审机制。这是历史上?#27704;?#27809;有的。“两头放开”部分,国家已出台政策明?#20998;?#38271;期协约,可以实现发电上网电价与电煤价格联动、销售电价与用电产品价格联动的市场价格形成机制。但是,2018年的“一般工商业电价下降10%”明显不是市场导向行为,交叉补贴与政府附加累进导致我国工商业电价虚高是实,上游资源价格居高不下是实,政策性导向企业短期、低效投资为实。促进我国能源供给侧成本下降根?#22659;?#36335;是政府事情政府管,不能“羊毛出在猪身上”,政企责权利不分,企业带着沉重的不应负担的责任枷锁,是无法在国际市场上翩翩起舞的。

当然,电力行业作为我国的基础产业,同时承担着能源转型责任,自我加压,体现了电力国有企业承担社会责任的创新与担当。具体表现在:一是用户服务上,过去是电网公司直接提供用户服务,现在市场放开后,发电公司、设备厂商也通过综合能源服务、需求侧响应、大数据服务、售电、体验式服务等方式努力介入用户服务市场,黏合用户,而且服务手段越来越多样化,不再是简单的供电、配电服务,大力促进了用户侧用能的提效提质。二是行业的节能减排?#20013;?#21462;得良好绩效,包括煤电超低排放和节能改造大力实施、供电煤耗?#20013;?#19979;降,率先部署?#25216;?#25490;等。三是进一步降低电价,超前实现“一般工商业电价平均下降10%”的目标。四是有力推动能源转型。电网公司通过促进“煤改电”、交通物流的电气化、工业电窑炉应用、家庭电气化等加快了电能替代步伐;发电侧在?#29616;?#20111;损情况下,生产更多新能源替代煤电,推动清洁能源发展;行业积极推动产业整合,包括多能互补、微网、智能化等,这是通过技术手段促进电力新业态的发展。

记者:从坚持问题导向角度,您认为当下制约电力改革的主要问题是什么?

薛静:

一是市场主体问题。

主要体现在五个方面。现在尽管各类市场主体明确了,但大小不一,?#24615;?#37327;和存量部分,差别很大。如何培育增量部分,培育小的新兴市场主体,应当是电力市场建设的一个重大问题,否则大小相差迥异的市场主体无法平等竞争。比如,分布式能源发电公司?#24418;?#36827;入市场交易,这制约了大规模分布式能源建设后的市场化消纳,也制约了微网创新发展。增量配电的顶层设计不够,增量配电公司在电力系统投资、运营中如何与电网公司的供电平起平坐。大也有大的烦恼。比如,作为市场主体,电力央企承担煤炭去产能、降电价等社会责任,而到年底要接受国资委?#20113;?#30408;利能力、资产质量、债务风险和经营增长的明确考核要求。此外,对于电网企业,输配电价规制的准许回报率与国资委考核的利润率、资产?#25214;?#29575;等指标并不一致。2018年用电量增速较高,但是超出规划值部分的效益明确要求贡献给社会,导致用电?#30475;?#22686;,效益大减甚?#37327;?#25439;。

交易平台建设缺乏衔接性。尽管近年来大部?#36136;?#24320;始电力市场建设,但各地市场建设很不规范,名词及其内涵定义不统一,省级交易平台以满足省内特定市场建设需要为目标,没有考虑与跨省区市场衔接需要,也没有考虑与其他省内市场配合。我国能源资?#20419;鞲程?#28857;决定了电力市场交易无论买?#20132;?#26159;卖方?#21152;?#35813;鼓励跨省跨区,鼓励传统能源与新能源协同外送,鼓励电力中长期和现货交易的远距离输送与当地消纳调节的协同,所以统一标准和规范的电力市场建设十分关键。

交易方式上规则欠?#20445;?#30005;力中长期交易应是不断滚动的过程,但很多省份在操作上将之近似于过去大用户直供,一年只交易1~2次,对于电力这个商品随时随地在生产供应和消费而言,忽视了电力电价是时间变量这个特点,所谓的交易,那就不是“市”,哪怕有“场”也是无济于事,曲解了市场规则和市场作用。

交易?#20998;?#19981;健全。中长期交易像大用户直供,不同省份还不一样,有的省份?#20998;?#22810;,增加了辅助服务,有的有调频,有的有调峰,有的增加了需求侧响应,有的实施了发电权交易,?#34892;?#30465;核电不进市场,有的省气电都进市场了,?#34892;?#30465;清洁能源发电量市场化率?#36127;?#36798;到90%,各省根据本省的习惯和领导好恶,选择部?#21046;分?#20132;易,缺少交易市场与交易?#20998;?#30340;整体建设考虑。国家确立的六个省电力现货试点,目前看也是各有奇?#26657;?#21508;唱各的调。

二是价格信号问题。

价格信号要?#20174;?#20215;格管制与资源稀缺、有效激励机制和商品供求等方面。目前,输配电价初步实现价格管制了,但首?#36136;?#37197;电价的核定还存在很多欠?#20445;?#23588;其是不同电压等级的投资与留利关?#24471;?#26377;理?#22330;7从?#36164;源稀缺方面,目前的电价机制也还存在很大问题,电力供需从过剩到平衡再到偏紧,价格形成机制基?#20037;?#26377;变化。没有发电机组、部?#36136;?#30005;线路、调峰机组等的容量电价,按电量电价说事,不能有效激励中长期电力投资,这对中长期电力发展将形成瓶?#20445;?#30446;前电源投资、除特高压以外的电网投资增速很低甚至是负增长已经?#24471;?#38382;题了。

三是电力投资激励问题。

电力企业主营业务中常规项目投资无所适从,处于徘?#27493;?#27573;。比如,煤电要严控增量,有限的增量空间要向特高压输电的配套电源集中,但因特高压与其电源项目核准不配套。同时煤电存量过剩地区的产能要调减或者退出,退出机制没有确立。机组灵活性改造如果没有辅助服务、灵活调峰和现货等电价机制,也?#27982;?#26377;了投资激励。水电方面,西南水电再开发下去成本太高,支持水电消纳的价格机制没有真正形成;抽水蓄能方面,基本是电网企业一元化投资,导致抽水蓄能建设速度比?#19979;?#26032;能源方面,西部地区的风电、光伏发电因消纳问题基本被限制了,中东部低速风电投资有限,受“5.31”光伏新政影响,企业对分布?#28966;?#20239;投资也比较理性了。同?#20445;?#26032;能源补贴不断?#20284;攏?#29978;?#20102;低?#23601;停,企业对新能源投资如履薄冰。

再看电网投资,本需尽快解决跨区送电和低压配网等“两头薄弱”问题,但2018年输配电价核定?#38498;螅?#30005;网投资特别是配网投资受到制约。中西部省份普遍存在电网投资大、用电负荷分散、用电?#21487;?#30340;特点,这些地方的电网企业往往处于微利甚?#37327;?#25439;的状态,传?#25104;?#37319;用“东西帮扶”的模式,即东部支持中西部电网建设,但输配电价改革后,各省级电网被作为独立核价主体进行输配电价核定,“东西帮扶”的模式难以为继,中西部要加快配电网建设,缺乏投资能力。

当然,近年来,社会资本利用创新机制投资了不少综合能源服务、充电桩、储能等,在政策不稳定、不配套,经济?#38382;?#19981;太乐观,技术瓶颈尚待突破环境下,其投资效益存在较大风险,预计这部分投资增速在2019年会减速。并且这些投资目前尚?#29615;从?#21040;电力行业投?#39318;?#39069;中,表面上看,行业电源、电网投资规模在下降。从行业转型发展视角看,需要将社会资本投资的电力新业态一并纳入行业统计。

四是生产要素?#26434;?#27969;动问题。

无论发电公司还是电网公司,土地、人力资源、资产等生产要素应该是?#26434;?#27969;动,通过市场化挂牌竞争交易,现在生产要素流动还存在很大瓶颈。比如,新能源项目前期的非投资性费?#29028;?#39640;,?#25345;?#35282;度来说,就是生产要素?#26434;?#27969;动受阻造成的。另外,国企资本如何与社会资本混合,如何用“一两拨千斤”撬动社会资本有效投资电力,并建立规范合法的准入退出机制,这也是目前制约增量配电试点、综合能源服务、微网等创新业态健康?#34892;?#21457;展的关键。

五是竞争公平?#34892;?#38382;题。

包括存在行政干预电力市场交易,市场监管不到位,信用体系不健全,市场交易省间壁垒,存量与增量市场主体竞争能力差距过大等。

记者:在您看来,2019年,可?#28304;?#21738;些方面着力?#24179;?#34892;业发展中的突出问题?

薛静:

一是电力市场主体建设方面,大小企业要分类扶持。对于新进入电力市场的企业,比如新的售电公司、发电公司和需求侧响应公司,要明确标准,让他们规范地进入市场,并尽快培育他们,让其树立市场意识,掌握市场手段,更多了解用户,了解电力供需,否则他们将来不能准确判断用电?#38382;疲?#26080;法在电力市场竞价中立足。对于有经验的传统大电网企业,近几年应该限制其进入竞争性零售市场,可以进入需要大资本、先进技术手段支撑的区域、省级批发市场。

二是价格方面,尽快启动输配电价第二轮研究,进一步完善输配电价。研究跨区送电价格形成机制,积极鼓励电力?#32479;?#31471;能够通过市场化价格传导顺利送到接受端,实现电力资源优化配置。国家要监管跨区送电,不能任由各地政府加价,否则仍会出现跨区输电线路负荷不饱满甚至负荷率很低的问题。同?#20445;?#36865;受两端输电价格传导,也要合理考虑送端生产成本,不能任由受端政府不实事求是地要求?#23548;郟?#36991;免出现在保障电网留利后送端发电企业无法经营的状况。推动形成分布式能源交易的价格机制。出台市场环境下的煤电联动机制,即煤和电的价格协同,电力和终端用户产品的价格协同,利用大数据把上游资源与终端用户产品价格全产业链监管起来,数据?#35813;?#20844;正,满足设定的联动条件就自动联动。各地政府可?#20113;?#35831;第三方来建设大数据平台,统一标准、统一数据库模板,中央监管各地平台成立与否、数据质量如何、数据应用如何。

三是投资方面,尽快明晰政策导向。在煤电、水电、核电、新能源、增量配电、分布式能源、微网投资上,给予政策指导,让企业进行有效投资,给予企业投资有效激励。

四是促进电力生产要素?#26434;?#27969;动。使?#29028;?#20998;配遵循价格、竞争和利益机制。

五是加强政府监管,促进市场竞争公平?#34892;頡?#25171;破地域分割、行业垄断,清除市场壁垒,?#36816;?#26377;经营者进入门槛要公平和平等。

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责任编辑:电朵云

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